圖為發布會現場。王俏?攝

一、《解釋》起草的背景和意義

? ? ? ? 生態文明建設是關乎中華民族永續發展的根本大計，良好的生態環境是最普惠的民生福祉。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態文明建設。黨的十八屆三中全會提出，“對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度”。黨的十九大報告要求，“加大生態系統保護力度”“實行最嚴格的生態環境保護制度”。黨的十九屆四中全會報告明確，要“加大對嚴重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度”。2021年1月1日施行的民法典，除在總則編將綠色原則確立為基本原則，在民事責任章第179條繼續沿用民法總則關于懲罰性賠償的原則性規定之外，還專門在侵權責任編環境污染和生態破壞責任章第1232條新增加規定了生態環境懲罰性賠償制度，有力回應了社會發展所提出的環境問題，具有鮮明的中國特色、實踐特色、時代特色。

? ? ? ? 懲罰性賠償，作為損害賠償填平原則的突破，通過讓惡意的不法行為人承擔超出實際損害數額的賠償，達到充分救濟受害人、制裁惡意侵權人的效果，具有懲罰、震懾、預防等多重功能。民法典新增加生態環境懲罰性賠償制度，為懲治生態環境侵權行為，推動生態文明建設，滿足人民日益增長的對優美生態環境新期待，進一步提供了制度保障，對以法治方式推進環境治理體系和治理能力現代化，具有重要意義。

? ? ? ? 最高人民法院把貫徹實施好民法典生態環境懲罰性賠償制度，作為踐行習近平生態文明思想、習近平法治思想的生動實踐，指導各級法院積極開展工作探索。在認真總結各地法院司法經驗的基礎上，經過反復調研論證和廣泛征求意見，就生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的范圍、認定要件、計算基數和倍數等具體問題予以規范，制定出臺本《解釋》。

二、《解釋》起草的指導思想

? ? ? ? 習近平總書記指出，“生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。必須像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”?！督忉尅返钠鸩?，始終堅持以習近平生態文明思想、習近平法治思想為指導，貫徹落實用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，找準環境司法審判統籌生態環境保護、經濟社會發展和保障民生的平衡點。起草的主要思路有：

? ? ? ? 一是準確適用民法典生態環境懲罰性賠償制度。民法典第1232條規定，“侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償?！薄督忉尅返钠鸩?，明確了人民法院審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的原則，進一步細化了當事人主張懲罰性賠償的時點和具體請求，懲罰性賠償的適用條件、履行順位等問題，確保民法典生態環境懲罰性制度在審判實踐中落實落細，見行見效。

? ? ? ? 二是立足破解環境違法成本低突出問題。生態環境損害具有累積性、潛伏性、緩發性、公害性等特點，生態環境領域違法成本低問題突出?！督忉尅返钠鸩?，立足解決上述問題，同時圍繞審判實踐中亟待統一的懲罰性賠償的適用范圍、責任構成以及懲罰性賠償金數額的確定等問題進行規范，充分發揮懲罰性賠償的制度功能，依法提高環境違法成本，嚴懲突出環境違法行為，讓惡意侵權人付出應有代價。

? ? ? ? 三是堅持統籌環境保護和經濟發展。生態環境保護和經濟發展辯證統一。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力?！督忉尅返钠鸩?，堅持統籌保護和發展，合理設置懲罰性賠償金數額、懲罰倍數，綜合考量同一環境污染、破壞生態行為已被處以行政罰款、刑事罰金的情形，在維護國家利益、環境公共利益和人民群眾環境權益的同時，引導全社會加快形成綠色生產生活方式，推動經濟發展和環境保護協同共進。

三、《解釋》的主要內容

? ? ? ? 《解釋》共14條，主要包括生態環境懲罰性賠償的適用原則、適用范圍、請求的時間和內容、要件認定、基數倍數、公益訴訟的參照適用等相關內容。

? ? ? ?（一）明確了生態環境懲罰性賠償的適用范圍

? ? ? ? 《解釋》第2條規定，因環境污染、生態破壞受到損害的自然人、法人或者非法人組織，依據民法典第1232條的規定，請求侵權人承擔懲罰性賠償責任的，適用本解釋。第12條，明確了國家規定的機關和法律規定的組織作為被侵權人代表請求懲罰性賠償的參照適用和但書規定。

? ? ? ? （二）明確了生態環境懲罰性賠償的適用要件

? ? ? ? 與普通環境侵權責任適用無過錯責任歸責原則不同，懲罰性賠償的構成要件更為嚴格。根據民法典第1232條規定，《解釋》第4條至第8條，明確了懲罰性賠償的特別構成要件及其考量因素和典型情形：一是侵權人實施了不法行為；二是侵權人主觀具有故意；三是造成嚴重后果。同時，根據民事訴訟法上“誰主張，誰舉證”的規定，進一步明確由被侵權人對上述特別要件負舉證證明責任。

? ? ? ? （三）明確了生態環境懲罰性賠償金數額的具體確定

? ? ? ? 民法典第1232條規定，“被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”。在審判實踐中明確懲罰性賠償金數額的具體確定，是統一法律適用的題中應有之義?！督忉尅返?條規定，懲罰性賠償金數額，應當以環境污染、生態破壞造成的人身損害賠償金、財產損失數額作為計算基數。第10條，明確了人民法院確定懲罰性賠償金數額時應當綜合考量侵權人的惡意程度、侵權后果的嚴重程度、侵權人所獲利益、侵權人事后采取的修復措施和效果等因素，同時明確了一般不超過基數二倍的規定。

? ? ? ? （四）明確了生態環境懲罰性賠償請求應一并提起、一并解決的程序保障

? ? ? ? 懲罰性賠償作為附加性責任，須以補償性損害賠償的成立和確定為基礎。為方便當事人及時、全面地主張權利，提高人民法院審理生態環境侵權糾紛案件的水平和效率，根據“一事不再理”的民事訴訟理論和民事訴訟法相關規定，《解釋》第3條規定，生態環境懲罰性賠償的訴訟請求，應由當事人在生態環境侵權訴訟中一并提起，由人民法院一并解決，以提供公平、高效、充分的救濟。

法釋〔2022〕1號

最高人民法院

關于審理生態環境侵權糾紛案件

適用懲罰性賠償的解釋

（2021年12月27日最高人民法院審判委員會

第1858次會議通過，自2022年1月20日起施行）

為妥善審理生態環境侵權糾紛案件，全面加強生態環境保護，正確適用懲罰性賠償，根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國民事訴訟法》等相關法律規定，結合審判實踐，制定本解釋。

第一條??人民法院審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償，應當嚴格審慎，注重公平公正，依法保護民事主體合法權益，統籌生態環境保護和經濟社會發展。

第二條??因環境污染、生態破壞受到損害的自然人、法人或者非法人組織，依據民法典第一千二百三十二條的規定，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的，適用本解釋。???

第三條??被侵權人在生態環境侵權糾紛案件中請求懲罰性賠償的，應當在起訴時明確賠償數額以及所依據的事實和理由。

被侵權人在生態環境侵權糾紛案件中沒有提出懲罰性賠償的訴訟請求，訴訟終結后又基于同一污染環境、破壞生態事實另行起訴請求懲罰性賠償的，人民法院不予受理。

第四條??被侵權人主張侵權人承擔懲罰性賠償責任的，應當提供證據證明以下事實：

（一）侵權人污染環境、破壞生態的行為違反法律規定；

（二）侵權人具有污染環境、破壞生態的故意；

（三）侵權人污染環境、破壞生態的行為造成嚴重后果。

第五條??人民法院認定侵權人污染環境、破壞生態的行為是否違反法律規定，應當以法律、法規為依據，可以參照規章的規定。

第六條??人民法院認定侵權人是否具有污染環境、破壞生態的故意，應當根據侵權人的職業經歷、專業背景或者經營范圍，因同一或者同類行為受到行政處罰或者刑事追究的情況，以及污染物的種類，污染環境、破壞生態行為的方式等因素綜合判斷。

第七條??具有下列情形之一的，人民法院應當認定侵權人具有污染環境、破壞生態的故意：

（一）因同一污染環境、破壞生態行為，已被人民法院認定構成破壞環境資源保護犯罪的；

（二）建設項目未依法進行環境影響評價，或者提供虛假材料導致環境影響評價文件嚴重失實，被行政主管部門責令停止建設后拒不執行的；

（三）未取得排污許可證排放污染物，被行政主管部門責令停止排污后拒不執行，或者超過污染物排放標準或者重點污染物排放總量控制指標排放污染物，經行政主管機關責令限制生產、停產整治或者給予其他行政處罰后仍不改正的；

（四）生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥，被行政主管部門責令改正后拒不改正的；

（五）無危險廢物經營許可證而從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動，或者知道或者應當知道他人無許可證而將危險廢物提供或者委托給其從事收集、貯存、利用、處置等活動的；

（六）將未經處理的廢水、廢氣、廢渣直接排放或者傾倒的；

（七）通過暗管、滲井、滲坑、灌注，篡改、偽造監測數據，或者以不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式，違法排放污染物的；

（八）在相關自然保護區域、禁獵（漁）區、禁獵（漁）期使用禁止使用的獵捕工具、方法獵捕、殺害國家重點保護野生動物、破壞野生動物棲息地的；

（九）未取得勘查許可證、采礦許可證，或者采取破壞性方法勘查開采礦產資源的；

（十）其他故意情形。

第八條? 人民法院認定侵權人污染環境、破壞生態行為是否造成嚴重后果，應當根據污染環境、破壞生態行為的持續時間、地域范圍，造成環境污染、生態破壞的范圍和程度，以及造成的社會影響等因素綜合判斷。

侵權人污染環境、破壞生態行為造成他人死亡、健康嚴重損害，重大財產損失，生態環境嚴重損害或者重大不良社會影響的，人民法院應當認定為造成嚴重后果。

第九條? 人民法院確定懲罰性賠償金數額，應當以環境污染、生態破壞造成的人身損害賠償金、財產損失數額作為計算基數。

前款所稱人身損害賠償金、財產損失數額，依照民法典第一千一百七十九條、第一千一百八十四條規定予以確定。法律另有規定的，依照其規定。

第十條? 人民法院確定懲罰性賠償金數額，應當綜合考慮侵權人的惡意程度、侵權后果的嚴重程度、侵權人因污染環境、破壞生態行為所獲得的利益或者侵權人所采取的修復措施及其效果等因素，但一般不超過人身損害賠償金、財產損失數額的二倍。

因同一污染環境、破壞生態行為已經被行政機關給予罰款或者被人民法院判處罰金，侵權人主張免除懲罰性賠償責任的，人民法院不予支持，但在確定懲罰性賠償金數額時可以綜合考慮。

第十一條??侵權人因同一污染環境、破壞生態行為，應當承擔包括懲罰性賠償在內的民事責任、行政責任和刑事責任，其財產不足以支付的，應當優先用于承擔民事責任。

侵權人因同一污染環境、破壞生態行為,應當承擔包括懲罰性賠償在內的民事責任，其財產不足以支付的，應當優先用于承擔懲罰性賠償以外的其他責任。

第十二條??國家規定的機關或者法律規定的組織作為被侵權人代表，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的，人民法院可以參照前述規定予以處理。但懲罰性賠償金數額的確定，應當以生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失數額作為計算基數。

第十三條??侵權行為實施地、損害結果發生地在中華人民共和國管轄海域內的海洋生態環境侵權糾紛案件懲罰性賠償問題，另行規定。

第十四條??本規定自2022年1月20日起施行。